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于是，光绪发布了由翁同龢起草的《定国是诏》，把讲求西学，变法自强，作为清王朝的国策，使维新运动取得了合法地位。
但是，这次变法，涉及了清王朝的政治体制，而慈禧改革底线是祖宗之法不能变。
慈禧虽然说支持变法，但是她不愿意改变目前的帝王制度，不愿意动摇大清的根基，更不愿意出现由他国人物协同治国的情况。
随着变法的深入，慈禧和维新派的分歧越来越大。
特别是康有为建议的仿先朝开懋勤殿一事，选举英才，并邀请东西洋专门政治家共议制度，将一切应革之事全盘筹算，然后施行，更是慈禧所不能接受。
对慈禧来讲，这无异于放弃大清皇权，甚至相当于卖国。
当光绪向慈禧提出这一请求的时候，太后不答，神色异常。
从慈禧的表情，光绪感到变法已出现危机。
为了使变法能进行下去，康有为、谭嗣同等密谋策划，争取正在天津小站练兵的袁世凯以所部新建陆军入京，围颐和园，逼迫慈禧退出政治舞台。
由于顽固派势力强大，袁世凯又是一个投机胆小圆滑分子，根本不可能站在维新派一边。
袁世凯借机向慈禧告密，慈禧大怒！这一军事行动告吹，康有为出逃日本，谭嗣同等戊戌六君子被杀。
因此，这场自上而下的改革失败了。
这场改革的失败并非是由于慈禧守旧不愿意改革，究其原因是光绪等变法派没有对国内形势进行充分的分析就作出了决策，也没有争取朝臣和亲贵们的支持就盲目开始运作，最重要是想要将东洋人西洋人拉进政治共议里合法议政，这是统治阶级和百姓们都不允许存在的情况。
第三个阶段是废科举，办学堂，派留学，禁鸦片。
1901年8月29日，出现下谕全国停止武科科举考试；9月11日命令各省仿北洋、两江筹建武备学堂；9月12日下谕全国各省裁汰旧军，编练“常备军”。编练“新军”的工作在全国铺开。
1903年12月4日设立练兵处，任庆亲王奕隆总理练兵事务，袁世凯为会办练兵大臣，铁良襄同办理。练兵处的实权为袁世凯所掌握。
清政府还令各省设立督练公所，为各省领导编练“新军”的机构。
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